Próxima Geração UE / Next Generation EU - Estratégia de financiamento

Fonte: Comissão Europeia | 14 abril 2021

O Próxima Geração UE / Next Generation EU, peça central da resposta da UE à pandemia de COVID-19, será financiado por via de empréstimos contraídos nos mercados de capitais. Até ao final de 2026, mobilizaremos até cerca de 800 mil milhões de euros.

Tal corresponderá à contração de empréstimos no valor aproximado de 150 mil milhões de euros por ano, em média, o que tornará a UE num dos maiores emitentes em euros. Todos os empréstimos contraídos serão reembolsados até 2058.

Embora a Comissão já tenha contraído empréstimos noutras ocasiões — para apoiar Estados-Membros e países terceiros — os volumes, a frequência e a complexidade dos empréstimos associados ao Próxima Geração UE exigiram uma mudança fundamental da abordagem aos mercados de capitais.

A nossa estratégia de financiamento diversificada responderá às novas necessidades, reconciliando as diversas exigências e condicionalismos do financiamento do Próxima Geração UE e disponibilizando todos os fundos necessários nas condições mais vantajosas para os Estados-Membros e para os seus cidadãos.

No dia 14 de abril de 2021, a Comissão tomou um conjunto de decisões que lhe permitirão aplicar uma estratégia de financiamento diversificada. Além disso, está a criar um quadro de governação sólido, que assegurará uma execução coerente e consistente. Por último, a Comissão está a certificar-se de que as responsabilidades pela execução dos processos em causa são claramente repartidas no seio da instituição.

A nova estratégia de financiamento é fundamental para que a Comissão seja capaz de mobilizar os meios financeiros necessários para executar o Próxima Geração UE.

Assim, este pacote ajudará a Comissão a estabelecer o quadro operacional no âmbito do qual empregará uma nova abordagem, mais flexível, para obter os fundos do Próxima Geração UE nos mercados de capitais, em consonância com as abordagens utilizadas por outros emitentes frequentes e de grande dimensão, incluindo os Estados-Membros.

No âmbito da abordagem baseada em empréstimos recíprocos utilizada até à data, a Comissão tem emitido obrigações e transferido as receitas diretamente para o país beneficiário nas mesmas condições que obteve (em termos de taxa de juro e de prazo de vencimento).

Este método supriu com êxito pequenas necessidades de financiamento, mas atingiu os seus limites com o programa de financiamento SURE, que serve simultaneamente 19 Estados-Membros. Revela-se, por isso, insuficiente para assegurar o financiamento dos volumes consideravelmente mais elevados do Próxima Geração UE, a emitir regularmente e em condições variáveis ao longo dos próximos anos.

A dimensão e a complexidade do programa Próxima Geração UE obrigam a Comissão a recorrer a métodos de emissão utilizados por emitentes frequentes e de grande dimensão.

Tendo em conta o montante máximo dos empréstimos a contrair até ao final de 2026 — cerca de 800 mil milhões de euros (ou aproximadamente 150 mil milhões de euros por ano, em média) — e o complexo calendário de pagamentos para os Estados-Membros e as políticas da UE, uma estratégia de financiamento diversificada é a única forma viável de a UE levar a cabo com êxito os programas de emissão que se avizinham.

Uma estratégia de financiamento diversificada combina o recurso a diferentes instrumentos e técnicas de financiamento com uma comunicação aberta e transparente aos participantes no mercado.

Desta forma, o emitente facilita a absorção do seu programa de financiamento pelo mercado, mantendo a capacidade de reagir de forma rápida e decisiva à evolução das necessidades de financiamento ou das condições de mercado.

A estratégia de financiamento diversificada da Comissão combinaria:

  • A comunicação dos volumes anuais dos empréstimos a contrair e dos parâmetros fundamentais do plano semestral de financiamento, para fornecer uma indicação clara das intenções de emissão da Comissão, nomeadamente aos investidores, que assim poderão planear os seus investimentos;
  • Relações estruturadas e transparentes com os bancos que apoiam o programa por meio da organização de transações (graças a uma rede de corretores principais);
  • O recurso a uma mescla de leilões e consórcios para estruturar as transações, a fim de garantir um acesso eficiente em termos de custos ao financiamento necessário em condições vantajosas;
  • Múltiplos instrumentos de financiamento (obrigações de médio e longo prazo, algumas das quais serão emitidas como obrigações verdes Próxima Geração UE, e instrumentos financeiros de curto prazo da UE, as chamadas EU bills) para manter a flexibilidade em termos de acesso ao mercado e gerir as necessidades de liquidez e o perfil de vencimento. 

As operações de contração de empréstimos serão realizadas no âmbito de um quadro de governação sólido, que assegurará uma execução coerente e consistente.

A Comissão continuará a coordenar a sua ação com outros emitentes, incluindo os Estados-Membros e emitentes supranacionais.

Para conseguir colocar todas as emissões associadas ao Próxima Geração UE em condições ótimas, a Comissão utilizará uma série de instrumentos e técnicas, tanto na vertente de contração como na de concessão de empréstimos deste instrumento de recuperação.

Na vertente de contração de empréstimos, a Comissão recorrerá a um conjunto diversificado de instrumentos e técnicas para poder tirar pleno partido das oportunidades de financiamento favoráveis que forem surgindo. Tal permitirá à Comissão minimizar eventuais riscos de défice de financiamento, assegurar condições ótimas e obter os fundos necessários para o Próxima Geração UE, nos montantes e prazos adequados.

Instrumentos múltiplos baseados em obrigações e instrumentos financeiros de curto prazo da UE

Para conseguir colocar todas as emissões associadas ao Próxima Geração UE em condições ótimas, a Comissão utilizará obrigações com prazos de vencimento variáveis, bem como títulos de dívida de curto prazo, que serão conhecidos como «instrumentos financeiros de curto prazo da UE».

  • Obrigações da UE

Para executarem os seus planos de financiamento, os emitentes recorrem, principalmente, à emissão de obrigações com prazos de vencimento de referência (3, 5, 7, 10, 15, 20, 25 e 30 anos). A Comissão já emitiu obrigações de referência com diferentes prazos de vencimento (de 5 a 30 anos) no âmbito do SURE, o instrumento de financiamento de regimes de emprego em toda a UE. O programa de emissão do Próxima Geração UE dará à Comissão a oportunidade de consolidar uma presença regular em todas as partes da curva de rendimentos, graças a obrigações da UE com a maior liquidez possível. Em vez de emitir novas obrigações com novos prazos de vencimento, a Comissão aumentará, sempre que possível, o montante das obrigações já emitidas. Deste modo, o montante pendente das obrigações fará aumentar a liquidez destas no contexto da negociação no mercado secundário, tornando-as, assim, mais atrativas para os investidores.

  • Instrumentos financeiros de curto prazo da UE

A Comissão começará igualmente a emitir valores mobiliários com um prazo de vencimento mais curto — inferior a um ano — que serão conhecidos como «instrumentos financeiros de curto prazo da UE». Estas emissões permitirão à UE aceder ao mercado monetário profundo e dotado de liquidez, proporcionando-lhe flexibilidade para determinar a dimensão de cada transação com base nas necessidades de liquidez reais. Em consonância com a prática de mercado comum, a Comissão recorrerá a leilões para emitir estes instrumentos financeiros de curto prazo da UE.

Técnicas de emissão múltiplas baseadas em consórcios e leilões

O recurso a uma variedade de técnicas de financiamento permitirá à Comissão obter os fundos necessários, mesmo em condições de mercado difíceis, alargar a base de investidores e reduzir os custos de financiamento. Para alcançar este objetivo, a Comissão combinará consórcios e leilões e utilizará várias técnicas de financiamento.

  • Consórcios

No caso das transações agrupadas, a Comissão trabalha com um conjunto de subscritores, geralmente bancos, cujo papel consiste em colocar a dívida junto de investidores. Os consórcios (ou sindicações) são a técnica tradicional de emissão de dívida por emitentes supranacionais. No passado, a Comissão recorreu exclusivamente a consórcios e continuará a utilizá-los para uma parte substancial das futuras emissões de obrigações Próxima Geração UE e outras obrigações.

  • Leilões

Os leilões são uma técnica de financiamento pela qual a Comissão oferecerá a sua dívida a um grupo de instituições financeiras (corretores principais) que poderão licitá-la e adquiri-la através de uma plataforma eletrónica. Trata-se de uma forma de emissão de dívida eficaz em termos de custos e será o único formato utilizado para emitir instrumentos financeiros de curto prazo da UE. Os leilões são a técnica de emissão preferencial de grandes Estados da UE, como a Alemanha e a França (que a utilizam para emitir mais de 90 % dos seus volumes). Os leilões de obrigações Próxima Geração UE serão realizados por uma das melhores plataformas de leilões, para assegurar a eficácia em termos de custos destas novas operações de financiamento. 

Na vertente de concessão de empréstimos, a nova abordagem permitirá oferecer aos Estados-Membros empréstimos estruturados e a preços atrativos. A estratégia de financiamento do Próxima Geração UE permitirá avaliar os empréstimos de longo prazo aos Estados-Membros em condições apelativas, uma vez que serão financiados por dívida da UE com notação de risco elevada e um prazo de vencimento médio mais curto.

A decisão anual de contração de empréstimos e o plano de financiamento são elementos essenciais para assegurar a boa gestão financeira, a responsabilização e a transparência perante o Parlamento Europeu e o Conselho na execução das operações de gestão da dívida do Próxima Geração UE [cf. artigo 5.º, n.º 3, da Decisão (UE, Euratom) 2020/2053]. Os dois elementos são complementares.

Tal como definido pela Comissão na Decisão relativa à governação, a decisão anual de contração de empréstimos fixará um limite máximo para as operações de contração de empréstimos programadas para o período de planeamento de um ano. Estabelecerá ainda um intervalo para os montantes máximos de emissão de financiamento de longo e de curto prazo, o prazo de vencimento médio do financiamento de longo prazo da União e um limite para o montante de cada emissão.

O plano de financiamento semestral especificará os empréstimos a contrair nos seis meses seguintes, respeitando os limites fixados pela decisão anual de contração de empréstimos. O objetivo do plano de financiamento é assegurar a disponibilidade de fundos para cobrir as necessidades de pagamento do período em causa.

Os parâmetros essenciais do plano de financiamento serão comunicados aos participantes no mercado, a fim de proporcionar a previsibilidade necessária. Em especial, a Comissão publicará regularmente:

  • Os montantes visados a financiar por intermédio de obrigações;
  • As datas previstas dos leilões para a emissão de obrigações e instrumentos financeiros de curto prazo;
  • Previsões do número e dos volumes agregados de operações agrupadas.

A Comissão adotará a sua primeira decisão anual de contração de empréstimos e publicará um plano de financiamento antes do início das operações de contração de empréstimos do Próxima Geração UE, previsto para o próximo verão. O calendário definitivo dependerá da aprovação, pelos Estados-Membros, da Decisão Recursos Próprios, o ato legislativo que permitirá à Comissão contrair empréstimos para financiar o Próxima Geração UE.

Assim que a Decisão Recursos Próprios entrar em vigor, poder-se-á dar início às operações de contração de empréstimos. Os planos de financiamento serão posteriormente atualizados de seis em seis meses.

Os corretores principais são instituições financeiras designadas por emitentes soberanos para comprar, promover e distribuir dívida pública. Trata-se de intermediários financeiros, geralmente bancos, que facilitam a absorção da dívida pelo mercado no momento da emissão inicial (mercado primário) e apoiam a negociação nos mercados secundários.

Em consonância com a prática de mercado comum, a Comissão criará uma rede de corretores principais para facilitar a realização eficiente de leilões e transações agrupadas, promover a liquidez nos mercados secundários e assegurar a colocação da nossa dívida junto da maior base possível de investidores.

A Comissão recorrerá aos mercados de capitais em grande escala e com uma frequência elevada para obter fundos para o Próxima Geração UE.

A rede de corretores principais reforçará a capacidade da Comissão e assegurará a transparência das relações com os bancos que apoiam a contração de empréstimos pela UE.

A Decisão da Comissão relativa à rede de corretores principais — adotada em 14 de abril de 2021 e que entrará em vigor após a sua publicação no Jornal Oficial — descreve pormenorizadamente o processo de seleção. Os critérios de elegibilidade para aderir à rede de corretores principais da UE são os seguintes:

  • Ser uma entidade jurídica estabelecida e com sede na União ou num país do Espaço Económico Europeu;
  • Ser uma instituição de crédito autorizada a exercer as suas atividades na UE e supervisionada por uma autoridade competente da UE;
  • Ser um corretor principal designado por outro emitente europeu.

As instituições de crédito elegíveis terão de se comprometer a comprar, pelo menos, 0,05 % do volume a leiloar.

A Comissão procurará trabalhar com bancos ativos no apoio à emissão e colocação de obrigações, a fim de garantir o êxito das obrigações e dos instrumentos financeiros de curto prazo da UE.

O formulário de candidatura e as condições gerais de participação serão publicados brevemente.

A Comissão selecionará os bancos para subsequentes transações agrupadas de entre os membros da rede.

Em consonância com as boas práticas de mercado e com a experiência de outros grandes emitentes europeus, a Comissão decidiu abrir o acesso à rede a todos os corretores principais estabelecidos na UE ou no Espaço Económico Europeu (EEE). Tal garantirá uma dimensão verdadeiramente pan-europeia da rede e o acesso às comunidades de investidores de todos os Estados-Membros.

No que respeita aos participantes em cada transação individual, a Comissão certificar-se-á de que os bancos selecionados serão capazes de apoiar a negociação no mercado secundário. Tal contribuirá para uma boa absorção das emissões e aumentará a atratividade das operações de contração de empréstimos da UE.

Os membros da rede de corretores principais que a Comissão irá criar têm de ser bancos autorizados na UE e supervisionados por uma autoridade competente da UE.

Tal garantirá que os corretores principais estão em conformidade com as regras da UE em matéria de capitalização e que estão sujeitos ao controlo direto por parte de autoridades competentes da UE.

As filiais bancárias na UE de grupos financeiros ou bancários estabelecidos em países terceiros poderão aceder à rede de corretores principais se já forem membros de um grupo nacional ou supranacional de corretores principais. Estas entidades já são parte ativa e importante de grupos de corretores principais criados a nível nacional e supranacional na UE. Podem acrescentar valor à rede de corretores principais da UE, nomeadamente graças ao seu acesso a capacidades de distribuição por investidores noutras partes do mundo.

A seleção de bancos para a realização de transações agrupadas assentará na aplicação rigorosa de critérios quantitativos e qualitativos centrados na qualidade dos serviços bancários e na avaliação das propostas apresentadas para a transação em causa.

Complementarmente, aplicar-se-á um fator de rotação para prevenir que sejam sempre mandatados os mesmos bancos. O objetivo é reconhecer o compromisso de cada banco elegível para com a rede e cultivar um grupo mais vasto de parceiros capazes de sustentar este programa de emissão ao longo da sua vigência.

Uma plataforma de leilões é um sistema que os emitentes soberanos utilizam para leiloar as suas obrigações e instrumentos financeiros a um grupo de bancos (mais frequentemente designados por corretores principais).

Tal permite aos emitentes assegurar que as transações são executadas de forma eficiente em termos de custos. O acesso a uma plataforma de leilões sólida, fácil de explorar e segura será, por conseguinte, um poderoso trunfo para a concretização do programa de financiamento do Próxima Geração UE.

A Comissão realizou uma análise exaustiva das principais plataformas de leilões utilizadas pelos serviços nacionais de gestão da dívida dos Estados-Membros.

Partindo dessa base, a Comissão selecionará o fornecedor da plataforma de leilões que melhor corresponda às necessidades específicas das operações de financiamento do Próxima Geração UE.

Estas necessidades incluem requisitos funcionais como a gestão de grandes volumes e de múltiplas parcelas e a capacidade para integrar um grande grupo de corretores principais nos próximos meses, antes dos primeiros leilões a realizar no âmbito do Próxima Geração UE.

A Comissão está também a avaliar cuidadosamente a solidez da infraestrutura informática e a compatibilidade com os sistemas que utiliza para liquidar os valores mobiliários leiloados.

O processo de seleção da plataforma de leilões ainda está em curso. A decisão será revelada assim que o processo estiver concluído.

A Comissão utilizará a plataforma de leilões selecionada para emitir obrigações e instrumentos financeiros de curto prazo. Embora os consórcios continuem a ser um instrumento importante para a emissão de obrigações, os instrumentos financeiros de curto prazo serão emitidos exclusivamente através da plataforma de leilões.

Para que a Comissão fique legalmente autorizada a contrair empréstimos no âmbito do Próxima Geração UE, todos os Estados-Membros têm de aprovar a Decisão Recursos Próprios em conformidade com os respetivos requisitos constitucionais.

Entretanto, a Comissão tem colaborado estreitamente com os Estados-Membros na elaboração dos respetivos planos de recuperação e resiliência, que lhes permitirão aceder a financiamento por via do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o instrumento ao abrigo do qual serão afetados 90 % dos fundos do Próxima Geração UE.

Uma vez aprovados os planos, a Comissão poderá começar a desembolsar as primeiras tranches de financiamento.

A Comissão começará a contrair empréstimos no âmbito do Próxima Geração UE assim que estiverem reunidas todas as condições legais necessárias.